在新常态经济环境下，创新驱动的发展战略需要执行结构性的改变，重新配置创新资源，创新支持政策需要引进竞争与退出机制，强化创新的质量和效率，使得创新投入能够真正地促进经济增长。

　　一、 中国创新政策的演变及其有效性评价

　　中国的国家创新系统是由两个互补的系统组成：以外国直接投资(FDI)为基础的创新体系和自主创新体系。两个系统都显示对中国的发展有积极影响，然而自主创新体系似乎并不像外国直接投资的影响那样显著。

　　如何评价中国创新政策的有效性?

　　从积极的一方面来看，中国企业的渐进式再创新能力正在变为重要的竞争性资产，中国正在由世界工厂变成研究与开发(R&D)机器，快速追赶美国。

　　但从消极的一方面来看，中国的创新质量和效率不高，创新对经济增长的驱动作用不明显。最新的研究发现，与专利相关的激励政策正在损害中国的创新，最明显的表现是，它创造了一种错误的激励，鼓励企业追求更多专利数量而不是关心专利的质量。中国创新存在的最大问题是创新主体的创新能力依然较弱。

　　二、创新资源重新配置的理论基础

　　有两个理论可以解释创新资源有效配置的重要性及其机制，一是创新生态系理论，二是知识溢出型创业理论。

　　创新生态系统是由经济行为者或组织之间相互作用组成的复杂系统，其功能目的是促进技术发展和创新。创新生态组织包括两个相互依赖又相互分离的经济体：研究经济和商业经济，前者由基础研究驱动，后者由市场驱动。创新经济的一个重要特征要求研究经济的可得性资源与商业经济产生的资源相匹配。

　　当投资在研究经济中的资源通过创新活动的催化作业产生商业经济中的利润时，一个创新生态系统才能真正得到成长和繁荣。从这点来看，两种经济必须保持平衡的均衡，创新生态系统才能健康发展。而当创新产生的利润增长超过了初始研发投资(R&D)而不是维持平衡时，则创新生态系统得到了成长。

　　经济增长过程中出现的一些断裂现象也被知识溢出型创业理论所证明，它说明在知识上的大量投资并不能必然地、自动地产生预期的竞争力和增长。由于在新知识的投资和商业化之间存在一个过滤器，因此，必要的传导机制是需要的，而创业就起到了传导器的作用。只有通过创业，才能将知识和创意商业化或资本化。这就是知识溢出型创业的本质，其政策涵义是：知识不会自动地完全商业化，为了保证在知识上的投资产生竞争力和增长，应该通过鼓励创业促进知识溢出和商业化。这一观点可以通过“两个悖论”即两种政策工具的失败而得到支持。其一是来源于传统政策工具的失败，与索洛(Solow)模型相联系，它提出通过促进对物质资本的投资来促进增长和就业。其二是新经济政策工具的失败，与罗默(Romer)模型一致，通过促进知识资本的投资创造增长和就业。“瑞典悖论”(Swedish Paradox)实证揭示出，虽然瑞典的R&D占GDP的比率在世界上是最高的，但瑞典表现出令人失望的大学研究商业化结果。而“欧洲悖论”(European Paradox)揭示出 ，尽管有世界一流的人力资本和研究能力，但欧洲经济增长和就业仍然维持很低的水平。由“两个悖论”自然推导出：在缺乏物质资本和知识资本禀赋的久发达地区和发展中国家，更应该寻求创业资本去作为经济增长的发动机，即创业公共政策的必要性。

　　三、如何提高创新的质量和效率

　　提高创新的质量和效率需要从以下几个方面加以改进和完善：完善国家创新生态系统;强化创新驱动的政策保障;建立国家创新绩效评价体系。

　　(一) 完善国家创新生态系统

　　创新活动具有时间上和空间上的集聚特征，但创新集聚要实现知识分享和溢出效应，取决于规模经济的存在和创新生态系统的高效率。

　　完善创新生态系统的关键是改变自上而下的创新决策机制，重新定位政府在创新生态系统中的地位和作用，强化市场导向，企业主导的创新体系。

　　创新生态系统具有创新网络和平台商业生态圈的特征，因此，传统的以产业分类和归口管理的方式并不适合生态系统的形成和发展，所以，发展7个战略性新兴产业很难形成网络效应和共生演进。

　　(二)创新驱动发展模式的政策保障

　　创新驱动发展战略的目标是实现有质量、有效率、可持续的发展，要改变单纯片面追求GDP增长的发展模式。

　　实施有质量、有效率、可持续的增长需要新的“创新战略三角”的协调一致。传统的 “创新战略三角(投资、教育、人才)”由三大中长期计划支撑：国家中长期科技计划(投资)，国家中长期教育计划(教育)和国家中长期人才计划(人才)，主要的问题是条块分割，各自为政，资源重复或浪费。新的创新战略三角指的是“三政统一”，即技术政策、产业政策和创业政策的协调统一，构成创新驱动的经济增长的政策保障，这些政策保障需要现有机构的改革和调整。

　　(三) 建立国家创新绩效评价体系

　　国家创新绩效评价体系的设计框架中，激励创新的质量和效率的提高是目标，激励和制度设计是研究重点，兼顾宏伟、中观、微观层次的制度匹配。激励政策包括一系列的改革，比如将竞争和指导资源权力向创新部门下放;采用合适的人力资源管理;创建有效的研究基金管理政策;评估研究效率。

　　1， 评价指标

　　技术创新的测度大多数采取以下三种方式中的一种：创新过程的投入，如R&D支出或VC投资;创新努力的中间产出，如专利数量;创新活动的最终产出，如新产品发布。

　　每一种测度指标都有优缺点，评价时要求所选指标相比其它指标有较少的缺点，所谓两害相比取其轻。

　　2，企业分类

　　支持战略性产业还是支持重点企业?确定战略性产业和重点企业的依据是什么? 这些依据是否经得起时间检验?

　　3，退出机制

　　以创新绩效作为重要的评价依据，建立绩效导向的退出机制，对考核期内没有达到创新产出目标的企业停止资助，甚至迫使企业重组或退出市场。

　　4，竞争机制

　　支持项目或企业的选择要面向所有企业，而不能仅限于国有企业，或高新区的企业，或战略性新兴产业，要让所有业务相关或相同的企业都具有竞争机会。简单地划分战略性产业而不区分产业内的企业间差异就采取相同的支持政策，这些都违背了公平竞争的市场原则，同时也不利于创新生态系统的形成，因为创新生态系统往往具有跨产业的特点，具有完整的创新价值链或系统要素构成的商业模式。

　　(该文全文发表于国务院发展研究中心《经济要参》2015年第1期，本文为节选)