十八届四中全会提出依法治国、以法行政的方略，应该落实到每个具体的行动中。依法行政就是按照我国的宪法、法律、法规行事，任何政策的制定都要以法律为依据。具体地说，在涉及农村土地问题上应该按照我国宪法和土地相关法律为依据来制定相关政策。

　　新型城镇化根本上说就是人的城镇化，把农业转移人口转为城市市民是新型城镇化的核心。但农业转移人口拥有的农村承包地是否要求退还给集体，是当前面临的一个现实问题。笔者认为，按照十八届四中全会依法治国依法行政的精神，农业转移人口是否退出承包地必须依法进行。《中华人民共和国宪法》明文规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。《中华人民共和国农村土地承包法》明确指出：“承包期内，承包方全家迁入设区的市，转为非农业户口的，应当将承包的耕地和草地交回发包方。承包方不交回的，发包方可以收回承包的耕地和草地”。按照这些法律规定，农业转移人口如果在大中城市(小城市和城镇除外)安家落户，应该把承包地交还给集体。但是，如何退出承包地是值得研究的一个大问题，本支提出如下对策思路。

　　首先，农业转移人口是否在城市落户应该完全尊重他们的意愿。他们有权在保留农村户口和放弃农村户口之间做出自己的选择，政府和其他机构无权干涉。如果他选择保留农村户口，应依法保留他的承包地和宅基地，在承包期内集体经济组织无权收回，不管他在城里务工经商多少年。

　　其次，农业转移人口如果愿意放弃农村户口，而又符合所在城市落户的条件，所在城市应该给予登记城市户口，并与现有城市正式居民享有、同等的各项权利和福利。同时他必须依法退还农村承包地和宅基地。他放弃了农村户口，意味着他放弃了集体成员资格，他就必须把承包地交还给集体，因为按照法律承包地所有权属于集体，如果不交回，就违反了农村土地集体所有的基本制度和相关法律。

　　第三，为了保障进城落户的农业转移人口的利益，承包地退出应该给予合理的补偿。《土地承包法》明确规定，承包地流转应遵循平等协商、自愿和有偿的原则。而且还明确规定，承包地流转所获得的收益全部归承包人所有，任何组织和个人不得对流转收益进行截留和扣缴。

　　第四，对退出的承包地补偿标准应是让承包地的退出方和承接方协商确定，任何一方确定补偿标准都不会使另一方满意。有一种观点认为，为了客观公正，对欲退出的承包地要经过第三方评估机构进行评估，然后按照评估的价格进行补偿。这样双方才会接受。但是我们认为这种方法是不可行的。一是我国农地是不准买卖的，因此没有一个合理的价格作为评估的参照物。二是由谁来补偿的问题。如果由所在集体经济组织补偿，集体没有收入来源，是没有能力进行补偿的。如果由本村现有的集体成员来补偿，这是合理合法的，按照法律本村集体成员可以优先获得本村集体成员退出的承包地，但留在农村务农的集体成员收入有限，一般是担负不起补偿费用的，因此也是不可行的。如果由国家补偿，因补偿数额巨大政府也不可能对退出的承包地给予足够的补偿;即使政府有能力补偿，也会导致不公平和腐败问题。三是收回的承包地如何再发包也是个大问题。由本村集体组织成员承接退出的承包地是最为合理的，但也面临一个如何分配的问题，是无偿平均分配给集体内每个成员，还是有偿分配给有支付能力且有经营才能的专业大户、家庭农场主?无论哪种分配方式，都是不合理、不公平，因仳是不可行的。

　　第五，以县为单位建立土地交易中心是比较可行的办法。欲想在城市落户的农业转移人口可以在土地交易中心把他们的承包地还有宅基地明码标价转让。而那些想要承接这些承包地的人根据转让价格考虑是否承接这些承包地，也可以与转让方协商转让价格。如果双方同意，受让人将支付转让人的承包费，于是土地承包权转让成功。

　　第六，原承包地农户将与村集体解除农地承包关系，同时办理转户手续。这样，那些放弃承包地和宅基地的农民就完全脱离了农村，变成了城市新市民，享有城市居民的一切权利和包括住房、就业、教育、交易、医疗、养老等社会保障。另一方面，那些在交易中心取得承包地的人可以拥有农地承包权。之后，与村集体签订新的承包合同，如果是本村集体成员，只是签订新的承包合同就行了，如果是村外人，就得要求把户口迁入该村，成为该村集体的新成员。在土地交易中心让承包地转让的办法可以解决有偿转让的费用问题和承包地的分配公平问题，是一个令各方都满意的切实可行的办法。转让承包地和宅基地的农户是满意的，因为补偿是按照市场行为进行的，遵循了自愿、平等协商、有偿的原则。接受承包地的新集体成员也感到满意，因为他们可以利用在交易中心合法取得土地永包地经营权之后，实施规模经营和集约经营，获取较高的规模收益。政府也是满意的，因为这种方式符

　　合国家相关法律和支持三农的各项方针政策：(1)坚持了农村土地集体所有的根本制度，因为在交易中心转让的是土地承包汉而不是土地所有权，所有权仍然属于集本;(2)维护了退出农地的进城落户人员均利益，增加了从事农业生产的农民的收入;(3)通过这种方式进行土地流转，实既了适度规模经营。

　　第七，通过在土地交易中心退出承包也，必须对现行的户籍制度和土地制度进亍相应改革，扫除一些法律和政策障碍。一是要消除户籍制度限制，现在学界和政府都把注意力放在如何放开城市户籍制度限制上，这当然是必须的。但对于城里人和外村人到农村落户的许多限制还没有放开。应该放开所有户籍限制，让我国公民能够在城市与城市之间，乡村与乡村之间，城乡之间自由流动和定居。如果有城里人愿意在农村务农，可以承包那些愿意放弃承包权的农户的承包地，并落户该村，成为该村集体新成员。同时，对于外村人落户该集体，也应该予以准许，其前提条件必须有偿从现有集体成员手中取得该村的承包地。二是消除土地制度的一些限制。按照土地承包法，承包地不仅在本村集体成员之间可以转让，而且也可以在村集体之外转让，但需要本村三分之二以上本村全体村民和村民代表同意。不过在实际执行中还有很多限制。应该通过新的法律和政策明确承包地在村集体之外转让是合法的，并予以支持。

　　(该文全文发表于国务院发展研究中心《经济要参》2015年第10期)