农业转移人口市民化是大势所趋，势在必行。但是，这也是一个全局性的系统工程，必须城乡联动，各项改革同步推进。

当前政府和学界关注的户籍制度改革是狭义的，其指向非常明确，就是要逐步放开城市对农民工的户籍限制，让农民工真正在城市安家落户，成为新的城市居民。这无疑是必要的，但却是不够的。还必须放开农村户籍限制，让城里人可以下乡安家落户。

目前中央在大力推进城市户籍制度改革，并提出了“三个一亿人”的具体目标，料想不久农民工市民化的户籍制度障碍就会被消除。但接下来的问题是，当城市大门向农民工敞开时，农民工是否愿意在城市落户。据多个问卷调查结果表明，大多数农民工在城里定居的意愿很强烈，但当被问及是否愿意把农村户口转成城市户口时，大多数回答是否定的，尤其是如果把退出承包地作为转户条件时，绝大多数农民工不愿意转户。不愿转户的原因不是留恋农村的生活，而是不愿放弃农村承包地。承包地的福利和保障功能在逐步弱化，但财产功能在增强。现在很少有农民工依靠承包地来养家糊口，而是把承包地作为一种能带来收入流的资产。假如一家有六亩地，每亩地租金500元，一年收入就是3000元，而且地租还可能会继续上涨。这对于农民家庭来说，是一笔不小的收入。如果转户给他带来的额外收益（包括就业、住房、养老、医疗、子女教育等）不高于放弃承包地给他造成的损失时，农民工宁愿不要城市户口，也不会放弃他的承包地。

《农村土地承包法》规定，当农民把户口转到设区的城市（即大中城市）时，必须把承包地交回给集体，如果不交，集体有权收回。法律这样规定是合理的，因为土地是集体所有，当农民把户口从农村转入城市时，就意味着他自动放弃集体成员资格，应该把集体的土地还给集体。如果他不交回承包地，就意味着违反了土地承包法。除了违法之外，在城市安家落户的农民保留承包地对农业规模化经营、集约化经营也是不利的。远在千里之外的农民不从事农业，而从事农业经营的专业大户、家庭农场或农业企业等新型经营主体却没有承包权，只能租赁他们的承包地。这样，新型经营主体因担心地租上涨或被收回而不愿意对土地平整、土壤肥力、排灌系统、田间道路甚至厂房、仓库等基础设施以及环保设施进行长期投资。从长期来看，这种状况对于保护粮食安全、维持农业持续发展能力和推进农业现代化是非常不利的。

户籍制度改革打破了限制农民进城落户的坚冰，但土地制度的障碍又出现在我们面前。这种障碍直接产生于农民工承包地的退出。进城落户必须退出承包地，这是条底线，但如何退出是学者研究的重大课题。是无偿退出，还是有偿退出？退出的承包地由谁来接手经营？解决这些问题需要对现有土地制度进行改革，笔者就此问题提出自己的解决思路。

1、户籍和土地制度改革的基本原则

必须坚持农村集体所有制；必须把农民的利益放在首位；必须有利于农业规模化集约化经营；必须做到农地农用。

2、改革的突破口：集体成员动态化

与土地退出有关的改革可以从集体成员定义入手进行。我国宪法和相关法律规定，我国农村土地属于集体所有，集体所有的土地由本村内部集体成员承包。但什么是集体成员？法律条文并没有做出具体解释，学术界也没有给出明确的限定。按常规理解，集体成员是指在历史上一直居住在本村的农民家庭成员以及农民家庭繁衍的后代。但是，这种定义是静态的，只适合传统的农业社会，其社会成员流动性较差，绝大部分人可能一辈子都生活在他出生的村庄。它不适合工业化、城市化的现代社会，其社会成员是高度流动性的。在工业化加速时期，大量农民离乡背井，流入城市务工经商。随着集体成员不断流出，留下的集体成员就会越来越少，而且大多数是老年人。长时间持续下去，农村就变得越来越萧条，直至衰落。即便是小村并大村，也避免不了衰落的趋势，因为老龄化趋势不能改变。如何解决这个问题？我们的思路是允许新成员加入这个集体。在老成员不断离开村集体时，新的成员可以加入，以保持村集体经济的活力和减缓老龄化趋势。

新成员的加入不仅可以保持村集体经济活力，还可以解决流入城市定居的老集体成员的土地退出问题。如前所述，农民工不愿转入城市户口，是因为不想无偿交回承包地，但如果给予农民工合理的补偿，农民工是愿意放弃承包地的。但谁来补偿？笔者认为，由新进入的成员补偿比较合适。原因如下：新成员要想加入村集体，必须要承包本集体的农地，那些退出的承包地刚好可以为新成员所承包。当然这不意味着一一对应，即退出一个成员，就接纳一个成员，因为新成员可以承接多个老成员退出的承包地。

3、土地退出的机制与路径选择

农民工进城落户必须退出承包地，但应是有偿退出。那么补偿标准应该如何确定呢？可以通过评估公司对将要退出的承包地的实际价值进行评估，然后根据这些评估价值给予退出土地的农民家庭以补偿。但是，这种方法是不可行的。因为我国土地制度是不允许农用地在市场上买卖的，既然没有土地市场，没有参照标准，按什么评估，评估结果是否能被农民工接受？按重庆的经验，政府对退出承包地的农民的补偿一般比实际价值要低很多，因此农民一般不接受这个补偿。笔者认为，可以运用市场机制，让转让双方都感到满意。具体做法是，在县市建立土地交易中心，允许那些将要在城市安家落户的农民工在交易中心挂牌转让他们的承包地，当有人接受他的承包地转让价格时，就可以成交，由受让人支付转让人的补偿金。受让人如果本来就是本村集体成员，只需与集体重新签订承包合同，同时，与土地转出方办理解除承包合同手续。如果受让人不是本集体成员，除了与集体签订承包合同之外，还必须办理集体入户手续，成为本集体新成员，享受本村集体成员的一切权利，同时承担相应的责任和义务。

这种思路可以满足以上所说的四项基本原则。首先维护了集体所有制，因为退出的承包地仍然是集体所有，即使是外村人或城里人承接了这些退出的土地，也没有改变承包地集体所有的性质。其次，维护了进城安家落户的农民工的利益，因为他们的承包地的退出得到了满意的补偿。之所以说满意，是因为补偿金是通过市场机制形成的，是双方自愿的。第三，维护了土地规模化集约化经营的方向，因为承接退出承包地的人一般是要实行规模化经营的，否则他不会花钱支付补偿金的。第四，维护农地农用。这一点必须在合同中载明，受合同约束。如果有人不履行合同，集体有权把土地收回。

4、户籍制度与土地制度同步改革的方向和重点

市民化要求农民工退出农村土地，而退出必须是有偿的。通过市场交易，退出土地的农民工得到了合理的补偿，而获得承包地的人进入集体成为新成员。这就要求户籍制度和土地制度同步进行改革。户籍制度改革的方向是让社会成员能够在城乡之间自由流动，自由选择定居地。当前户籍制度改革的重点是放松城市和农村户口限制，让有意愿且有能力的农民工能够在城市定居，让有意务农的城市人或外村人能够在村集体安家落户。土地制度改革的方向是准许村集体土地能在全国范围内转让，而不只限于本村集体成员内。当前土地制度改革的重点是让社会成员有资格去农村承包农民工退出的土地。对宅基地转让的限制也应该取消，准许其在市场上有偿转让，让进城落户的农民工完全脱离农村，成为完全的城市居民。

来源:《 光明日报 》 2014年8月27日